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中共十八大报告首次提出并系统论述了“健全社会主义协商民主制度”，指出要“积极开展基层民主协商”。基层民主协商简单地说，就是公民作为平等主体自由地表达诉求、决定自己的事务进而开展合作协商的民主形态。基层民主协商是有中国特色社会主义民主的重要组成部分，是发展社会主义民主政治的重大举措，其重要性应当从以下两个维度来把握。
一是基层民主协商是协商民主的重要组成部分和基础。一个社会的发展，最终落脚点是人；一个国家的治理，根本立足点在基层。“九层之台，起于垒土”，只有把协商民主的目光投向基层，把协商民主的重心放在基层，才能真正推进协商民主广泛、多层、制度化发展。
二是基层民主协商是基层民主的重要渠道和方式。协商民主作为选举民主的补充形式，不仅对选举中存在的问题起到了重要的修正作用，可以降低地方政府解决问题的行政成本，也加强了公民和政府间的联系，有助于政府各项政策的实施。基层民主协商引导民众以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益矛盾，是社会和谐、稳定的重要减压阀，对解决基层民主面临的问题、促进我国基层民主的可持续性推进有不可替代的作用。
本文所指“基层”是指街道和乡镇以下的工作层面。
二、存在问题
改革开放以来，我国地方的民主政治进展迅速。在这期间，协商、对话或商谈的机制，也被引入基层的民主实践之中，成为民主治理的重要内容。基层民主协商经历了一个从无到有、逐步完善的过程，取得了诸多成就。但是，我们仍然可以发现其中存在一些亟待解决的问题。
（一）理论研究滞后于实践发展
协商民主通过在我国基层社会的各种实现途径发展迅速，在丰富的实践过程中形成了许多有意义的协商形式。除了法律规定的村(居)民会议、村(居)民代表会议外,还出现了民主恳谈会、社区事务自管会、民主听证会、民主理财会、民情直通车、民主听政会、社区论坛、平安协会等新兴形式。如浙江温岭探索创建的“民主恳谈会”，从最初主要是农村思想工作载体，逐步转向以民主参与、民主决策、民主监督为核心的乡镇基层政府治理模式。目前全国不少地方都大力推进多种多样的民主协商实践，正在全社会形成一种重视协商、崇尚协商的民主氛围，有效地保障了人民群众的民主权利。与此同时,相关领域的理论探索和研究却比较滞后,与丰富多彩的实践形式相比略显匮乏，在一定程度上制约了基层民主协商的发展，由于得不到理论的引导，使得持续性和后劲不足。
（二）对基层民主协商的认识不足，重视不够，缺乏顶层设计
主要表现为：一是对基层民主协商概念及参与主体认识不足。基层民主协商是一种以公民为平等主体自由地表达诉求、决定自己的事务而开展合作协商的民主政治形态。而目前出现的“民主恳谈会”、听证会、评议会或是居民（村民）代表大会等形式，其中多是政府自为的自上而下的民主协商工作或程序，和协商民主所要求的以公民参与为主体、政府官员为客体的责任人及协商民主自下而上的特点有所不同。二是基层实践中对选举民主情有独钟，将“选举”定义为基层民主的核心,认为协商民主不过是走走过场。甚至有学者对协商民主对于中国民主政治发展尤其是基层社会发展的推动力表示怀疑、否定，认为在代议制民主还没有高度发达之前，协商民主是毫无意义的。三是中共十八大虽提出了健全社会主义协商民主制度的重要部署，但长期以来，我们对协商民主制度建设尤其是基层相关建设的原则、内容、步骤等缺乏具体部署和指导。
（三）基层民主协商体制机制不健全
首先,大多数协商形式缺乏法定地位,角色模糊。因而有的地方协商形式因领导人的去留或意见而存废,或者协商的内容与程序遭到随意改变。其次，主体不清、内容不清、程序不规范，基层民主协商的政治参与多为利益驱动型，真正有吸引力的因素仍然是经济利益。与选举民主相比较，目前我国协商民主还缺乏比较完善的制度规则和运作程序，协商民主的制度化要求其方式及其内在机制是刚性的、长期的、规范的,不能随意改变。第三，基层缺乏与政协类似的机构，协商民主载体缺失，基层党组织对统一战线工作不够重视，统一战线在基层覆盖面小。
（四）基层民主协商尚在探索阶段，协商、监督作用没有发挥
当前由于基层民主协商处于发展的初级阶段，存在传统管理体制与新的权利格局之间的冲突，一元化管理体制与基层民主自治要求之间的矛盾，整体性民主制度建设格局与局部性民主政治试验之间的错位等问题，一些地方民主协商的民主性、科学性、公开性、平等性、自由性亟待提高,人为操纵、决而不行、漠视民意等现象时有发生,使得协商民主经常流于形式，协商、监督作用得不到充分发挥。
三、原因分析
（一）基层干部和群众对协商的重要性和价值认识不到位
表现在:首先，受传统专制思想的影响，一些基层干部的权力本位、官本位和人治思想仍然根深蒂固，对基层民主政治建设的重要性缺乏深刻理解和正确认识，以“地方官” 自居，存在着“替民作主”和“权大于法”的观念和做法。对协商的认识也只停留在表面上，忽视本质意义和价值，一些官员甚至通过各种手段操纵协商，致使协商民主成为“假协商”、“假民主”。其次，普通民众的民主意识淡薄，对协商民主的意义和作用认识不到位，缺乏民主的实践和锻炼，对自己的民主权利不珍惜、不重视。相当一部分民众对民主的认识大多停留在让领导为自己作主的低层次上，认为讨论政治和做决策是领导们的事情，他们所做的只是“听听”。即使被抽到去参加协商活动，也持“无所谓”的态度，参与情绪不高。
（二）协商机构和组织在基层覆盖面窄，协商平台较为缺失
由于基层党组织对统一战线工作不够重视，缺乏类似政协的独立联络机构，协商民主平台缺失，党派基层组织与基层农村、街道社区组织未建立有效联系，致使统一战线在基层覆盖面窄，统战工作被虚化、弱化、空化，难以形成合力，因而对协商民主的推动作用难以有效发挥。同时，随着社会经济结构的深刻调整，新的社会阶层和利益群体不断产生，统战工作领域不断扩大、范围不断延伸，协调关系难，牵头难度大。同时，基层统战工作的组织建设存在人员构成不尽合理、干部队伍稳定性较弱等问题，致使一些统战工作协调性组织形同虚设。
（三）缺乏制度保障和组织保障
主要表现在：一是协商缺乏程序化。现阶段基层民主协商最突出的问题就是程序的缺乏，协商存在随意性大的问题。如从内容上看，有关规定太笼统，缺乏具体可操作的依据，哪些是必须协商的内容没有十分明确的界定；从时间上看，协商议题一般应提前多久告知协商各方，从而保证在各利益群体内部形成共识后参与协商，尚无规律可循；从形式上看，协商与通报如何区分，在实际操作中如何避免协商等同于通报，如何使协商的开展不以领导者的个人爱好而发生变化等等，都是使协商真正成为发扬民主的形式所亟待解决的。二是协商缺乏法制化。基层民主协商的法律地位不明确，直接影响了协商民主的过程、结果的法律保障和法律效力。目前我国相应的法律并未明确授权任何机构或个人对协商的过程和结果进行监督。缺乏了法律的强制性，民众的这种监督就不能发挥应有的作用，甚至会遭到被监督者的恶意报复。三是协商缺乏监督机构。在农村和城市社区，协商民主只是为人们提供了利益的表达渠道，并没有专门机构或人员对协商形成的结果的落实或者落实的情况进行督促，造成了参与过程与落实结果的脱节。
（四）民众参与协商的能力有待提高
因为没有制度和程序保障，所以协商主体和参与者面窄且不稳定，参与的积极性不高，一般与自身切身利益直接相关的就参与，关系不大的就不参与。其次，协商参与质量也不高。基层普通群众文化水平有限，不具备一些协商议题所需的专业知识，多数情况下，基层的民主协商参与者只是表达出各自的观点，很少相互交流和沟通，更不用说展开辩论。同时，参与者对协商的主题、内容不了解，也没有深入了解和调研。一般也很难提出真知灼见。因此，一些地方的协商得出的结论往往并不是参与者的真实意愿，没能达到协商的目的。
四、几点建议
针对我国基层民主协商实践中出现的各种问题，应从提高认识、加强研究，明确原则、健全制度，突出主体、完善机制等方面加以解决。
（一）提高认识、加强研究
基层民主协商既是协商民主的重要基础和实践形式，也是基层民主的重要组成部分，要把基层民主协商作为加强社会管理的重要方式加以推进。我们既要充分调动普通民众参与协商的热情，积极引导民众增强民主意识，认真行使民主权利，着力提高他们参与协商的能力和水平，又要切实加强对基层干部的培训，以“深入实际、深入基层、深入群众，倾听群众呼声，了解群众意愿，集中群众智慧”为工作准则，推动协商民主全面、广泛发展。
（二）明确原则、健全制度
基层民主协商作为基层民主的重要组成部分，必须坚持民主政治的“坚持党的领导，人民当家作主，依法治国有机统一。”这是发展基层民主协商的核心原则。具体含义如下：坚持党的领导就是发挥基层党组织在协商过程中的核心作用，体现人民当家作主就是要在协商过程中保障公民的有序参与和社会主体地位，依法治国就是要将协商的全过程置于合法性基础之上，实现平等、有序、自由地协商。
协商民主要实现参与者的平等，成为发展民主政治建设的载体，这是发展基层民主协商的基本原则。尊重人民群众的首创精神，基层民主协商建设与基层人民群众的民主权利是紧密联系在一起的，不仅要充分表达不同主体的利益诉求，还要运用民主的方法管理好自己的事情。人民群众中间蕴含着巨大的民主能动性和政治创造力，需要不断地推进提升，实现创新发展。
健全相关法律法规。基层民主的格局是企业职代会、居委会、村委会，其主体是人民群众或者说是公民，要求是民主选举、民主决策、民主管理与民主监督。我国基层民主协商经过近年的快速发展，形成了一批具有实施地特色的地方性规定。这些规定对民主协商的相关要素作出了阐述，有效地指引了当地的协商民主实践，但全国性的关于基层民主协商的专门法律法规仍然缺乏，应加强顶层设计，填补这一法律空白，为基层民主协商提供国家层面的法律权威支持，使之更具政治合法性。
（三）突出主体、完善机制
党委要更加自觉。在开展基层民主协商活动时，需要党委统筹，人大、政府、政协、党派团体协同一致进行；需要明确哪些重大决策的出台、哪些重大项目的实施、哪些重要人事方案应该先经民主协商；需要基层党委更加自觉地增强主体意识、协商意识，主动协调安排并积极参加协商民主活动。
政协要更加主动。随着基层民主协商的蓬勃发展，对人民政协工作的要求越来越高，政协需要以全新的面貌、全新的思路、全新的方式推进协商民主的进程。要克服浮在上面，不接地气，失了根基的缺陷，在街乡镇一级机构中向下延伸自己的工作触角，充分发挥“自上而下、自下而上”两个积极性，根据地区发展状况和协商民主水平，设立基层民主协商“试验区”，有条件的地方可以设立政协基层工作委员会。
要着力化解基层矛盾。基层民主协商要结合本地区实际，进一步细化和具体化相关制度，制定更加符合自身特点的协商规程，使协商成为重大决策的必经程序。首先，做好协商准备，明确协商的启动、时间、地点，公布会议的议题、时间和地点，要接受民众的提问，听取建议和意见。其次，议题选择实现制度化，对议题的界定、议题提出的权力主体、议题接纳的义务主体、议题提出与处理的时效等做出制度规定，把群众真正关心的热点、难点问题作为议题。再次，重视参与人员的遴选，各方利益在协商中都要有代表者，产生方式要公平公正，对参与协商主体的确定要做出规定，包括参与人员的条件、产生方式、结构组成等。最后，健全监督和问责机制，设立专门机构和人员对协商结果的落实进行监督、问责，确保民主协商的效果落在实处。
（本文节选自民建北京市委承担的北京市统战理论研究基地2013年中标课题成果，刊登于《北京社院学报》2013年第2期，《政协研究》2014年第2期。）
（作者简介：李丽凤系市政协副秘书长、办公厅副主任，市政协理论与实践研究会常务理事，民建市委理论委员会副主任；王德文系民建丰台区委副主委、民建市委理论委员会委员。）
